40ka.инфо - Портал гражданской журналистики

указ

Процесс досрочных парламентских выборов, начатый сенсационным указом президента Владимира Зеленского 21 мая 2019, идет полным ходом.

В то же время 11 июня в Конституционном Суде должен состояться открытый рассмотрение вопроса конституционности этого указа.

Поэтому общественные и политические дискуссии вокруг этой темы не утихают.

С одной стороны, упомянутый акт главы государства до сих пор вызывает в основном положительную реакцию среди «широких слоев населения».

Это и не удивительно, учитывая поразительную разницу между сегодняшними рейтингами доверия к президенту и Верховной Рады.

Реакция политических сил на ситуацию остается подчиненной другой, хотя тоже предполагаемой, закономерности: чем меньше шансов у политической партии добиться успеха на досрочных выборах - тем критичнее ее позиция указу, и наоборот.

Таким образом, Конституция постоянно упоминается всеми участниками дискуссий, но используется в основном не как критерий правовой оценки, а как один из многочисленных инструментов для достижения электоральных целей и получения преимуществ над политическими противниками.

Казалось бы, разрядить ситуацию должен аполитичный, профессиональный анализ вопроса. Но авторитетные эксперты-конституционалисты тоже успели поделиться по этому поводу на два «непримиримые» лагеря.

Учитывая это, многие начал ставить под сомнение саму необходимость анализа указа на предмет конституционности, исходя из различных аргументов. Вот некоторые из них:

- это исключительно политический, а не юридический вопрос, тем более, что все партии согласились участвовать в выборах;

- общество, в своем большинстве, поддержало решение президента;

- парламент не имеет сегодня необходимого авторитета, а потому, независимо от наличия конституционных оснований, «заслуживает скорейшего перезагрузки»;

- КС тоже лишен достаточной общественного доверия, а потому его решение не исчерпает дискуссии;

- выборы в парламент все равно произошли бы, всего лишь на три месяца позже, - поэтому и не стоит беспокоиться сокращением срока полномочий не слишком популярных депутатов и др.

То есть, на сегодня, в различных средах на основе различных подходов к содержанию и способу аргументации позиции сформировались три разных оценки ситуации:

одни считают указ полностью конституционным;
другие - неконституционным (их меньшинство)
третья оценка сводится к тому, что конституционная проверка указа вообще неважно (то бишь - невозможна, нецелесообразна или неуместна).
целесообразность
Если первые две позиции заслуживают конструктивную дискуссию, то третья, которая полностью выводит вопрос роспуска парламента за пределы конституционного контроля, не выдерживает никакой критики. Ведь она не учитывает:

- Рада, как и президент, избранный народом на пятилетний срок, может быть сокращен только при наличии исключительных и исчерпывающих конституционных оснований;

- отражена в Конституции стойка воля Украинского народа не может подменяться ни волей сильных мира сего, ни кратковременными капризами временного большинства;

- даже правильные с политической точки зрения государственные решения должны воплощаться в жизнь лишь в правильный (конституционный) способом;

- скептическое отрицание веса и ценности Конституции, ее значение для утверждения верховенства права и защиты прав человека, отдаляет Украину от перспектив вступления в ЕС и НАТО не меньше, чем вооруженная агрессия России или экономические проблемы;

- и наконец: государственного успеха и процветания можно добиться только в случае осознания нацией и политикумом ценности Конституции - как акта первичной власти народа, призвана реально ограничивать государственную власть, удерживая ее от возможного произвола.

Поэтому представляется очевидным, что в условиях парламентско-президентской форме правления, конституционное основание для роспуска парламента - наиболее влиятельного субъекта осуществления государственной власти в Украине - должно быть несомненной и убедительной.

Поскольку в указе этой несомненности не удалось достичь сразу, то окончательно развеять сомнения и поставить точку в дискуссии, так остро возникшей заинтересованы все стороны.

О том, по силам эта задача КС нынешнего образца, речь пойдет чуть позже. Сначала - несколько слов о сути проблемы, в основе которой лежит феномен коалиции депутатских фракций Рады.

Феномен коалиции: мировые стандарты и украинское ноу-хау

Правовая природа парламентской коалиции Украинская малоизвестна. Сама идея ее введения на отечественных просторах возникла внезапно - в условиях острого политического кризиса и перехода к другой форме правления во время Оранжевой революции 2004 года.

Одним из наиболее серьезных недостатков института коалиции в «украинском исполнении» является чрезмерная формализация его статуса при недостаточном внимании на сущностные аспекты работы коалиции, а также искусственное и непродуманное разграничения понятий «коалиция» и «парламентское большинство».

В большинстве парламентских и парламентско-президентских демократий понимание роли и назначения коалиции формировалось исторически, а потому регулируется преимущественно конституционными обычаями и политической практикой. Главное - создать устойчивое большинство, которое сформирует правительство, и будет гарантией стабильной работы парламента, направленной, помимо прочего, на законодательное обеспечение правительственной деятельности.

Коалиция - не самоцель, а, прежде всего, средство формирования и поддержки правительства. Если последний работает, имеет доверие парламента, о формальное существование коалиции никто даже не спрашивает.

В Украине же все наоборот. Коалицию, странным образом, преобразовано чуть ли не на центральный субъект отечественной политики.

Существует или нет?

Даже ленивый уже запомнил, что в соответствии со статьей 90 Конституции президент имеет право досрочно прекратить полномочия Рады только по трем основаниям, а именно если:

в течение одного месяца в Раде не сформирована коалиция депутатских фракций в соответствии со статьей 83 Конституции;
в течение 60 дней после отставки Кабинета Министров не сформирован персональный состав правительства;
в течение 30 дней одной очередной сессии пленарные заседания не могут начаться.

Каждый из этих пунктов предусматривает отдельное основание для роспуска парламента. Причем все они подчинены единой логике и цели, объединены общей задачей - предотвратить «функциональном паралича» парламента и / или правительства.

Поэтому и первая из приведенных оснований, на которую сослался президент в своем указе, не может восприниматься буквально, а должно рассматриваться глубже - в системной взаимосвязи с другими конституционными нормами, содержательными, а не формальными, обстоятельствами, на основе анализа эффективности деятельности коалиции, а также всего парламента, его сотрудничества с правительством, президентом и тому подобное.

Жаль, но обсуждение конституционности указа о роспуске парламента свелось к выяснению факта формального существования коалиции.

В центре внимания оказались чисто процедурные вопросы:

есть ли выход фракций из коалиции свидетельством прекращения ее существования;
насколько правомерно доеднання в коалицию отдельных народных депутатов, были такие факты и как их проверить;
было объявление председателя Совета о прекращении существования коалиции и тому подобное.
Сама постановка дискуссии - некорректная по многим причинам. В первую очередь - ввиду того, что Конституция никак не связывает право президента на роспуск парламента по формальным прекращением существования коалиции.

Этот факт, как мы уже упоминали, сам по себе, не имеет никакого значения и ни на что не влияет.

Стоит согласиться с ранее высказанными отдельными экспертами утверждениями, что прекращение деятельности (выполнение функций) коалиции и прекращения ее формального существования нельзя отождествлять.

В первом случае речь идет о содержательный аспект понимания вопроса, во втором - о чисто формальный.

В первом случае - проблема влияет на способность эффективной работы правительства и всего государства, во втором - является исключительно внутрипарламентские делом.

Поэтому для установления факта прекращения деятельности коалиции, нужно выяснить, имело ли место невыполнение им своего конституционного функционала.

функция коалиции

Согласно Конституции, по результатам выборов и на основе согласования политических позиций в парламенте формируется коалиция депутатских фракций, в состав которой входит большинство народных депутатов от конституционного состава Рады.

В одном из абзацев статьи 83 Конституции предусмотрено две функции коалиции:

1) в соответствии с Конституцией вносить предложения президенту по кандидатуре премьер-министра;

2) в соответствии с Конституцией вносить предложения по кандидатурам в состав Кабинета Министров.

Процедура назначения премьера парламентом по представлению президента, согласно предложению коалиции, четко прописана в Конституции. Однако о других «предложения коалиции относительно кандидатур в состав Кабинета Министров» в Основном Законе нигде не упоминается (еще один пример невнимательности авторов реформы 2004 года).

Поэтому остальные министров и президент и премьер вносят в парламент уже без предварительных предложений коалиции.

Таким образом, единственной конституционной функцией коалиции в Верховной Раде, что является обязательным элементом парламентских процедур, является внесение предложения президенту по кандидатуре премьера.

В каких других обязательных парламентских процедурах коалиция не участвует, то есть другой деятельности не осуществляет.

Более того, ссылки, коалиция, кроме приведенного, якобы должна обеспечивать устойчивую работу правительства, назначать министров и т.д. абсолютно беспочвенны. Это уже не ее задача, а полномочия всенародно избранного на определенный срок парламента - единственного органа законодательной власти в Украине.

Именно в полномочия Совета, а не коалиции, относятся:
* Принятие законов;
* Утверждение государственного бюджета и внесение изменений в него, контроль за выполнением госбюджета, принятие решения по отчету о его исполнении;
* Рассмотрение и принятие решения по одобрению программы деятельности Кабмина;
* Осуществление контроля за деятельностью правительства в соответствии с настоящей Конституцией и законом.

Итак, после назначения премьера для обеспечения дальнейшей работы Кабмина нужна слаженная и системная работа Рады. Никакой необходимости, а тем более обязанности добавления к этой работе коалиции депутатских фракций, как отдельного парламентского образования, нет.

Поэтому трудно согласиться с тем, что Конституция допускает роспуск парламента в результате прекращения существования коалиции «на бумаге», при сохранении реальной парламентского большинства, которое поддерживает инициативы правительства.

Наоборот, искусственное существование коалиции, при неспособности внести кандидатуру премьера президенту - является признаком фактического прекращения ее деятельности с соответствующими правовыми последствиями.

День прекращения деятельности

Конституция обязывает парламент сформировать коалицию в месячный срок в двух случаях:
1) в случае избрания парламента нового созыва;

2) в случае прекращения деятельности коалиции депутатских фракций в Верховной Раде.

С первым пунктом все понятно: отсутствие сформированной коалиции в новоизбранном парламенте делает невозможным внесение кандидатуры премьера, а следовательно - и формирования правительства. Это и придает президенту не только политическое, но и юридическое право на роспуск недееспособного парламента.

Но и второй случай должен рассматриваться исключительно через призму способности коалиции начать процедуру формирования правительства, и никак иначе.

Ибо согласно Конституции, в таком случае коалиция один месяц, чтобы внести новую кандидатуру премьера. Только невнесения соответствующего предложения за отведенное время будет свидетельствовать о бездеятельности коалиции с момента, когда у нее возникло соответствующее конституционное обязательство.

За это время ничто не ограничивает парламентариев искать большинство голосов для образования другой коалиции и внесения необходимой кандидатуры.

Но если и этого не удалось достичь за отведенное месячный срок, у президента возникает право роспуска парламента.

Следовательно, все процедуры формирования, расформирования, переименование, переформатирование коалиции, которые не влияют на осуществление ею единой конституционной функции, является внутренним делом парламента и не могут оцениваться внешними субъектами, в том числе президентом.

Не могут они быть и прямым или косвенным основанием для прекращения полномочий парламента.

Ведь, роспуск парламента является не средством его наказания за формальное отсутствие абстрактной коалиции, а способом выхода из парламентского кризиса и открытия возможности формирования правительства.

Очередной шанс для Конституционного Суда

Отдельные представители ЦИК уже поспешили неосторожно заявить, что «после начала избирательной кампании ни одно судебное решение не сможет остановить избирательный процесс». Такое утверждение справедливо в отношении судов общей юрисдикции, но не может касаться юрисдикции Конституционного Суда.

Тем не менее, продуцируемые политиками и политологами, и широко растиражированные в СМИ заявления о «неизбежности» выборов 21 июля, заставили многих заведомо смириться с возможной неконституционности указа и, несмотря на это, согласиться на его безоговорочное выполнение.

Но объявления досрочных выборов не может быть предметом никаких компромиссов, согласований и договоренностей, если этого не предусматривает Конституция Украины или прямо не диктует революционная ситуация.

Конечно, до момента решения Конституционного Суда, указ о досрочном прекращении полномочий парламента полноценно действует и потеряет силу только в случае признания его неконституционным.

Поэтому участие в избирательном процессе сомневающихся в соответствии указа Конституции, логическая но не противоречивая, при условии, что они прилагают усилия для проверки указа и допускают возможность отмены досрочных выборов.

Конечно, многолетняя кризис, в котором продолжает находиться КС, сегодня не позволяет ему уверенно взять на себя роль авторитетного арбитра в этом деле.

В реалиях и отсутствия достаточного общественного доверия, после целого ряда резко критикуемых, резонансных решений Суда, даже вполне справедливое решение рискует оказаться в центре скандала, а не удовлетворив одну из сторон политического конфликта.

Неудивительно, что в сегодняшних условиях судьям КС, возможно, и не хотелось бы рисковать и брать на себя высокую ответственность.

Может кто-то из них предпочел бы «уйти» от рассмотрения дела, благо - способов хватает: от отказа решать вопрос по существу к затягиванию судебного процесса.

Но это - совершенно не тот случай. Ситуация настолько серьезная, что конституционности указа должна быть проверена КС безотлагательно в пределах разумного срока, еще до 21 июля.

Понятно, что чем ближе дата гипотетического решения суда до дня голосования, тем сложнее будет обеспечить его полноценное восприятие и легитимацию. Поэтому оперативность, без потери качества рассмотрения дела - крайне важна.

Суд больше не может позволить себе избегать рассмотрения вопросов, для решения которых он, собственно, и создан. В противном случае просто теряется смысл его существования.

Несостоятельность Суда решить это дело по существу и вовремя - будет свидетельствовать об отсутствии эффективного конституционной защиты парламента от произвольного роспуска. Не только текущего, но и будущих созывов.

Но для того, чтобы рассмотрение дела состоялось как положено, усилий одного только Суда будет недостаточно. Очень важно, чтобы все заинтересованные субъекты исходили из того, что признание указа неконституционным, или конституционным не является самоцелью этого производства.

Общей целью, достижение которой необходимо всем, есть справедливое, качественно обосновано, понятно обществу решения Суда, будет должным образом признано и воспринято сторонами - без попыток его политизации или делегитимизации.

При этом, КС должен учесть предыдущие ошибки в коммуникации с обществом. Поэтому Украина просто необходим безотлагательный и публичное разбирательство этого дела, где каждая из сторон открыто изложит свои аргументы, а общество сможет сделать осознанный вывод и увидеть Конституцию в действии.

Это бы стало примером нового уровня правовой культуры, продемонстрировало бы обществу другое качество политических отношений, позволило бы провести следующие выборы в условиях максимальной легитимности, взаимного доверия и уважения.

Сергей Резник, доцент кафедры конституционного права Львовского национального университета имени Ивана Франко, Председатель ОО «Центр конституционных инициатив», Национальное бюро расследований Украины